IX ÉPOCA

8.8.06

Concesións a tuttiPPlén

Agora que a febre concesionadoira típica de todas e cada unha das corporacións municipais viguesas ás que se lle remata o seu mandato (por que será, serááá) se materializará en nonseicantos parkings soterrados, mobiliario urbano, ORA, grúa e demais (fíxense vostedes que todas elas dependen administrativamente da concellaría de Coello, concelleiro do PP, non moi espabilado ata o de agora, na que se acaba de cesar hai un par de semanas ao seu máximo responsable técnico. Casualidades da vida: sería que facía informes inconvenientes??), é un bo momento para recoller un longo artigo aparecido no ano 2004 en FARO DE VIGO.

Extenso pero sumamente, para min, clarificador. Se tal, nun acto extremo, imprimir e levar á praia.


EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA Y OTROS ARTIFICIOS CONTABLES
RAÚL BOCANEGRA (*)

La construcción de obras públicas suele instrumentarse jurídicamente mediante el tradicional contrato administrativo de obra, cuya estructura obligacional, propia de un arrendamiento de obra o locatio operis, es tan sencilla como eficaz: la Administración encarga al adjudicatario (normalmente el empresario mejor postor) la construcción de la carretera, o de la obra de que se trate, a cambio de un precio cierto que se paga a medida que se va ejecutando la obra y cuyo importe ha sido previamente consignado en los presupuestos generales, a donde podría haber ido a parar tras haber recurrido al crédito, es decir, a la emisión de títulos de deuda pública de renta fija. Una técnica jurídico-pública tan llana como la descrita resuelve, sin duda alguna, mejor que ninguna otra fórmula de financiación privada o extrapresupuestaria los problemas que plantea la construcción de las obras públicas que, en el fondo, no consisten sino en allegar recursos para costearlas. Ninguno de estos otros expedientes consigue evitar, en efecto, por más vueltas que se le dé al asunto, que el coste (mucho mayor) de su ejecución recaiga finalmente siempre sobre los contribuyentes, sin que la interposición de un número mayor o menor de intermediarios o la utilización de las más diversas fórmulas de ingeniería financiera, que es a lo que, en definitiva, se reducen todas estas figuras, consiga otro efecto que el de retrasar los pagos y aumentar los costes de las obras, como cualquiera puede entender fácilmente. El llamado contrato de concesión de obra pública lo ejemplifica señaladamente, junto a otras modalidades de financiación privada, como el llamado método alemán, el uso público de sociedades privadas o el peaje en sombra. La concesión de obra pública, que teóricamente permite la ejecución sin coste de obras públicas que exceden de las posibilidades financieras del Estado mediante la movilización de capitales privados, fue la figura jurídica generalmente utilizada en España para la realización de las obras públicas del siglo XIX Ðy a ella se debe, por cierto, la inexistencia de una red ferroviaria nacional digna de ese nombre hasta fechas relativamente recientes, como estudió en su día Jordi Nadal. Rescatada en los primeros setenta para la construcción de las autopistas de peaje -con la consecuencia de convertir a las concesionarias españolas en auténticos gigantes empresariales y crear un problema social en Cataluña-, se abandona en los ochenta, siendo resucitada en los últimos años (adornada con el prestigio que siempre proporciona el uso de expresiones tan novedosas como viejo es su contenido: peaje en la sombra, titulización de activos, etc.) e incorporada con gran pompa y desenvoltura a nuestro Ordenamiento jurídico por la Ley del contrato de concesión de obra pública de 2003, impulsada, por cierto, por el Ministerio de Fomento, que irrumpe, así, estrepitosamente, en el ámbito de la legislación de contratos administrativos, tradicionalmente reservada al Ministerio de Hacienda. En el contrato de concesión de obra pública el empresario no recibe como contraprestación por la ejecución de la obra un tanto alzado (como ocurre en el contrato de obra tradicional), sino el derecho a percibir de los usuarios de la misma, durante un período de tiempo prefijado (transcurrido el cual la obra revierte, gratuitamente, a la Administración), un precio, un peaje, por su utilización, de tal modo que -y esto es esencial en la figura- la ejecución de la obra no habría de suponer coste alguno para el Estado. Ocurre, sin embargo, que la realidad es, y ha sido siempre, muy diferente. Por una parte, porque la obra realizada de este modo resulta necesariamente siempre mucho (muchísimo) más cara que si fuera construida directamente por el Estado a través del contrato de obra pública: los particulares pagan con el peaje el coste de la obra, el coste de su financiación a largo plazo (que puede llegar a setenta y cinco años), el coste de todos los riesgos financieros, políticos, tecnológicos y de todo tipo, propios de quien opera con plazos tan largos, al margen, por supuesto, del beneficio del empresario, sensiblemente superior a los tipos de interés de la deuda pública Ðque serían los que habría de pagar el Estado si acometiera por sí mismo la financiación de la obra- porque, en otro caso, nadie se embarcaría en tales aventuras. Por otro lado, si la obra de que se trata no tiene alternativa razonablemente viable (que es lo que ocurre en España en casi todos los casos: autopista del Huerna, túneles de Guadarrama, rondas de circunvalación de Barcelona, por ej.), el concepto de usuario viene a confundirse con el de contribuyente (todos acaban siendo usuarios directa o indirectamente, con repercusión del coste del peaje en las mercancías transportadas), convirtiéndose realmente el peaje en una suerte de impuesto, sólo que más ineficiente y opaco que los impuestos propiamente dichos. El peaje no alcanza nunca a financiar, por lo demás, las obras así realizadas, por lo que las concesionarias reciben toda clase de ayudas o subvenciones, de modo que es la Administración (y, por tanto el contribuyente) quien termina costeando una parte muy sustancial del importe de la obra que el contratista lleva a cabo con un sustancioso beneficio asegurado, sin riesgo real alguno, como la Ley expresamente garantiza. Allí donde más se ha recurrido a la concesión de obra, como en Francia, por ejemplo, las concesionarias han sido siempre empresas públicas, por la misma razón por la que el Estado francés se resiste a privatizar EdF: porque sabiendo que la producción de energía nuclear genera beneficios extraordinarios a cambio de riesgos para todos (del mismo modo que la construcción y explotación de autopistas produce beneficios extraordinarios a cambio de un coste que soportan los ciudadanos y el propio Estado), es mejor que esos beneficios reviertan en la colectividad y no en empresas particulares. No es casualidad, desde luego, que en 2003 siete de las diez primeras empresas del ranking mundial de gestión privada de infraestructuras, elaborado anualmente por la revista norteamericana Public Works Financing, sean concesionarias españolas, sólidamente alimentadas por las ayudas estatales, como no es tampoco puramente azaroso que Joaquín Costa se preguntara en 1911 si era necesario ofrecer también chocolate a los empresarios para interesarlos en las concesiones hidráulicas: casi cien años después les ha sido servido, en bandeja de plata, además del chocolate, el castizo complemento de los churros. Nada diferente sucede con el llamado sistema alemán o método alemán. Es una variante del contrato de obra en la que la Administración comienza a pagar el precio al final del contrato (no a medida que éste se ejecuta) y durante un plazo que puede alcanzar hasta diez años a partir de esa fecha, con lo que la Administración obtiene crédito sin necesidad de emitir deuda pública que, por tanto, no computa como déficit, en lo que consiste precisamente el sentido de la figura. Este enmascaramiento del déficit no comporta ventaja alguna, no siendo, en realidad, sino un simple artificio contable (al final, hay que pagar la obra mucho más cara) que presenta dos muy graves inconvenientes respecto al contrato de obra tradicional, incluso acompañado, en su caso, de la emisión de deuda pública. Al desorden y la falta de transparencia que introduce en las cuentas públicas, que ya no proporcionan una imagen fiel del estado de las finanzas (al contener compromisos más o menos ocultos), se añaden las condiciones financieras del préstamo incluido en estos contratos, que son siempre ostensiblemente peores que las que ofrece la deuda pública, en cuanto los Estados serios son deudores muy apreciados y, por ello, pueden obtener crédito en condiciones mucho más ventajosas que las que pueda ofrecerle el contratista, como saben bien los inversores, que cubren rápidamente las emisiones de deuda pese a su escasa remuneración. La constitución de sociedades privadas de capital público, que encargan y pagan las obras con sometimiento al Derecho privado, repercutiendo su coste sobre la Administración a largo plazo (mediante fórmulas similares al arrendamiento), incorpora otro modo de financiar obra pública mediante enredos contables. Esta fórmula es, probablemente, menos peligrosa que el método alemán porque no convierte al constructor en prestamista de la Administración pero conduce, del mismo modo que aquél, a una distorsión de las cuentas públicas, al aparcar el endeudamiento de la Administración en una sociedad que, aunque formalmente separada de ella, en realidad está avalada por la Administración, que es quien responde, en consecuencia, de sus deudas. Es el caso de RENFE (el Estado acaba de autorizar la liquidación de varios miles de millones de euros) o de AENA (con una deuda de parecida envergadura todavía no liquidada), aunque el ejemplo más conocido tal vez sea RTVE (que puede citarse aunque no tenga que ver con las obras públicas), cuya inmensa deuda no se imputa al Estado (de hecho esa deuda ha crecido porque el Gobierno decidió hace años dejar de abonarla anualmente, permitiendo la aparición de la actual bola de nieve), pero al final tendrá que ser pagada, de un modo u otro, por él.
La última de las engañosas fórmulas de financiación privada o extrapresupuestaria a que me refería más arriba es el llamado peaje en sombra (shadow toll), modalidad concesional muy poco utilizada hasta ahora entre nosotros (por ejemplo, para construir la M-45, en Madrid, e, incipientemente en Navarra y Baleares), en la que el peaje no lo pagan los usuarios, como es lo usual en la concesión, sino la propia Administración, a la que el concesionario gira periódicamente una factura en función de la mayor o menor utilización de la obra, con lo que el shadow toll no pasa de ser, por tanto, sino un simple (y caro) mecanismo de aplazamiento del pago de la obra. No parece dudoso que la imprescindible eliminación de las enormes carencias de infraestructuras que aún existen entre nosotros no puede abordarse con carácter general, más allá de obras aisladas y determinadas, a través de un llamamiento generalizado a la financiación privada, al margen del tradicional contrato de obra, porque el recurso al capital privado lo es siempre a cambio de precios tan elevados como poco transparentes y artificiosamente vestidos. Y, puestos a pedir dinero, mejor acudir derechamente al crédito que recurrir a prestamistas, tenderos que fíen o empresas amigas que acepten cobrar más tarde a cambio de cobrar más caro. Nadie puede elevarse del suelo tirándose de los pelos ni ningún Estado puede dejar de pagar las infraestructuras que necesite por mucha audacia contable que se ponga a su servicio: ya advertía sabiamente el gran Napoleón al conde Mollien, su ministro del ramo, que el imperio de la imaginación termina justamente allí donde comienzan las finanzas.

* Catedrático de Derecho Administrativo

42 comentarios:

Anónimo dixo...

Esta mal el articulo los tuneles de Guadarrama tienen alternativa que es el puerto de Guadarrama la antigua N6.

Me paerece acusar sin sentido quizas un dia este blog encuentre una denuncia de ayuntamiento por acusar sin base y por calumnias.

Anónimo dixo...

Este catedratico critica todo modo,pero no da solucion.¿Como financiar entonces?

Anónimo dixo...

¿Oye tú has ido por el puerto de Guadarrama? ¿te parece alternativa? Claro que seguro que también te parece una alternativa ir por Badajoz...
A veces se escriben estupideces por escribir

Anónimo dixo...

Menudo pelotazo a última hora...lo mismo pasó con Manolo Pérez y el parkin de Urzaiz...lo dejó firmado en un cajón... ¿a cambio de algo? No entiendo por que se ocultan estas cosas al público y por qué los gobernantes firman cosas cuando saben que se van...
Lo mismo hizo el pp con cargos de confianza metidos a dedo en la xunta cuando ya había perdido las elecciones.
Yo desde luego desconfio bastante de ellos en general y lo de la movida de ahora me parece demasiado.
Han eliminado todas las plazas de aparcamiento en las calles así que es un negoción de miedo...Me pregunto si las eliminaron contando con esta segunda parte....
Que los haga el concello y que se financie con los pagos de los usuarios. Si es negoción para otros también lo será para la ciudad. Que contribuyan la zona franca y la caja de ahorros ¿no dicen que tienen que invertir parte de sus ganancias en Vigo? No todo va a ser hacer centros comerciales, etc...y ganar dinero a nuestra costa.
¿Y para cuándo los parkins van a cobrar por tiempo real consumido? Empezando por el del concello

Anónimo dixo...

Totalmente de acuerdo con lo anterior

Anónimo dixo...

Si claaarooo...van a hacer otro tunel para que el niño guapo tenga una alternativa para no pasar por el puerto.Deja de decir tu cosas absurdas.

Anónimo dixo...

Pienso que el concello tendría que hacer esas obras que a la larga son tan rentables. Después de estar amortizadas, sus ganancias servirían para otras necesidades de la ciudad

Anónimo dixo...

Me parece estais poniendo demasiadas infamias sin base alguna.Tener cuidado no se debe acusar a la gente sin pruebas ya que la gente puede enfadarse por dañar su imagen con mentiras.
Hay jueces , para denunciar tanto vosotros a ellos por especular u otras cosas (si teneis pruebas) , como tambien pueden hacerlo los difamados gratuitamente a vosotros por algunos comentarios.

Marcos Andion dixo...

Quien se considere difamado, que denuncie. Pero el derecho a la crítica y la libertad de expresión resultan perfectamente identificables.
Algunos se creen que la única instancia de opinión se reduce a los tribunales de justicia.
Desde aquí se expresan opiniones, se ofrece alguna información (no lo sabemos todo) y todo está abierto a la controversia. En todo caso, nuestra responsabilidad termina en las propuestas de los "post"; los comentarios son responsabilidad tuya y de otros que los hacen (importante no confundir). De momento, no hemos detectado nada delictivo en ellos
Puedes estar tranquilo: no nos sentimos amenazados, ni "difamamos gratuitamente", ni esa es nuestra intención, ni nada que se le parezca.
Y, oye, ¿de qué infamias hablas?

Anónimo dixo...

Todas esas obras en la ciudad que suponen tanto dinero para alguno deberían ser concursos claros y que pudiésemos ver la ciudadanía...Y por supuesto que las clausulas de dicho concuros no las pueda hacer un solo partido...pues tratarán de beneficiar a los suyos, no a la ciudad.
Por cierto ¿con tanto aparcamiento subterráneo tendremos sitio para el METRO?
Me sé la historia: no puede hacerse el METRO porque hay que indennizar a los de los parkins,etc....¿no sería más lógico decidir primero cuál va ser el recorrido de ese metro? ¿o es que por qué quien lo propone es la Xunta, el PP de Vigo prefiere fastidiar a la ciudad impidiendo que se establezca en Vigo? No puedo entender la manera de comportarse de ciertos políticos. Prefieren beneficiar a los suyos que a la ciudad. Solo preocupa tener el poder. No importan los medios, solo el fin.
Coruña tendrá metro y nosotyros coches y más coches por nuestras estrechas calles, contaminación y algunos forrándose con el subsuelo de nuestra ciudad....

Anónimo dixo...

Sí es como lo del transporte intermetropolitano, el pp de Vigo nos está fastidiando bien a los que lo utilizamos. Por fastidiar a la xunta nos está fastidiando a los ciudadanos que tenemos que pagar más que en otras ciudades que si aceptaron el plan

Anónimo dixo...

Queremos metro en Vigo. Todo lo demás debe adecuarse al recorrido de este

Anónimo dixo...

Ya hay varios trayectos pensados y os digo que lo se de buena tinta que el plan general prevee los posibles recorridos y ahi no se construiran aparcamientos.
El que tiene que dar el visto bueno al metro es la Xunta que por ahora solo ha aprobado que se hagan los estudios preevios. El ayuntamiento ya hecho todo lo que podia hacer.Ya que la financiacion del metro es de las comunidades autonomas(Xunta).

Anónimo dixo...

Pues no sé por donde pasará el metro con todo Vigo agujereado por los parkins

Anónimo dixo...

En esta situación tan crítica estos temas no deberían tratarse. Ya habrá tiempo más adelante. Miedo me da que aprovechando el revuelo hagan alguna jugada fea

Anónimo dixo...

Hay suficiente espacio para metro y ya han aprobado el estudio previo.

Anónimo dixo...

Pues que nos lo cuenten. Yo no me fio un pelo del Figueroa

Anónimo dixo...

Como si un metro no pudiera pasar por debajo de un parking.En madrid hay estaciones a 30m de profundidad o mas.Chorradas que los aparcamientos no dejaran sitio.

Anónimo dixo...

Pois se ten que baixar a 30m, dáme a impresión que en Madrid pode ser rendable (fano rendable o resto das liñas), pero aquí non.
En calquera caso, considero que non é necesario mesturar o do Metro co dos parkings e as concesións. O probelma, para min, é que é inxustificable dende a perspectiva de acalmar o tráfico nos centros urbanos, meter auténticas razóns para mover o vehículo particular ao centro: lugares para aparcar. Máis irracional aínda é suprimir centos de prazas en superficie para residentes (en lugares nos que pola antigüidade da edificación hai poucos aparcamentos nos edificios) e logo facer parkings subterráneos a un mínimo de 300.000 euros o aluguer da praza por 50 anos para os residentes.

Anónimo dixo...

Aquí en cuanto se escarba un poco aparece el granito así que eso de que se puede profundizar a 30 metros...es un absurdo. Saldría tan caro que haría imposible la obra. Creo sería mejor planificar bien todo antes de nada

Anónimo dixo...

¿por qué no se hicieron túneles en las últimas autovías? pues porque hay granito que hace muy cara la perforación

Anónimo dixo...

En madrid hay otro tipo de suelo que hace más fácil y barata la excavación

Anónimo dixo...

Si se hacen esa cantidad de aparcamientos subterráneos haran inviable la existencia del Metro en Vigo. Por otro lado parece que a Corina y Cia no le interesa demasiado el tema, parece que es solo interés de la Xunta. Ellos prefieren el asunto de la privatización de nuestro subsuelo. Cada cual se preocupa de lo que le interesa. Lo principal debería ser el bienestar de la ciudadanía y el cuidado de nuestro medio ambiente

Anónimo dixo...

No entiendo como esas cosas tan importantes para la ciudad se hacen en agosto, como a escondidas, para que los ciudadanos no se enteren pues está de vacaciones

Anónimo dixo...

Me parece que no teneis idea de metodos constructivos.Meter tuneladora a 30 o 10 metros no encarece mas la operacion puede suponer un 4% de sobrecoste cosa que no importa.Mirar el tunel de Guadarrama en Madrid quehace en Granito a 1400m de la coronacion del pico.

Claro que es posible con aparcamientos el metro.Ya que los cimientos de las casa hay que salvarlos y tienen parquines.

Con parkings o sin ellos hay q meter a la misma profundidad las tuneladoras para hacer el metro ya que hay casa y cimientos que las sustentan.

Anónimo dixo...

Esquécete, constructor e vaiamos ao grano: ¿é coherente a construcción deses aparcamentos no Centro cunha política de acalmar o tráfico nesas zonas?
Crés que a fórmula de concesión de obra pública é coherente coa defensa dos intereses xerais ou beneficia de xeito desproporcionado a intereses particulares?
Crés correcto a prohibición absoluta de aparcamento e parada para residentes en todo o entorno da Praza de Compostela nas zonas habilitadas temporalmente para carga e descarga, o que imposibilita o uso normal do vehículo pola xente que vive aí e non ten -por ser edficios antigos- garaxe propio comunicado coa súa vivenda?

É sabido que a tunelación abarotouse considerablemente pola mellora tecnolóxica despois da construcción do túnel do Canal da Mancha ¿e?.

Anónimo dixo...

Si fuera por las mejoras tecnologicas del canal de la mancha....no tiene nada que ver el tipo de construccion de tuneles en este caso con ese.

Yo no digo que este a favor de la construccion de aparcamientos solo digo que no se digan chorradas como que no se va poder hacer metro por culpa de ellos.

Respuesta final no estoy de acuerdo con los aparcamientos en esas zonas...pero no quita que dabata cuando se dice alguna incoherencia tecnica.

Anónimo dixo...

En cuanto a las concesiones son logicas,es lo normal.Lo no logico es hacer aparcamientos publicos en el centro.Tenian que ser de residentes y limitar el trafico para residentes en esa zona evitando el transito de vehiculos de fuera.

Anónimo dixo...

Aunque me encanta como ha quedado la zona,sin entrar en aparcamientos.
Soy el de los dos ultimos mensajes de arriba.

Me llamo Javi.

Anónimo dixo...

La política de este concello es muy curiosa, les importa bien poco el bienestar de los ciudadanos. Protegen el pelotazo de unos cuantos en perjuicio de la mayoría. A mí no me parecen trigo limpio

Anónimo dixo...

¿Y qué hacemos los que vivimos por el entorno de La Alameda? ¿el negocio de los tocados por la suerte del reparto?

Anónimo dixo...

¿Y para cuándo pagaremos en los aparcamientos por el tiempo real que los utilizamos? Esa si tenía que ser una prioridad en el Concello y no las concesiones de negocios millonarios

Anónimo dixo...

Javi, estou de acordo en que non se debe mesturar o do metro co dos aparcamentos. A verdade é que deberiamos facer un esforzo en cinguirnos nos comentarios ao contido nos posts (neste caso o tema da concesións) ou en aspectos parellos a el (vale o dos aparcamentos ¿non?), pois para os poucos espacios de debate urbano que temos, todos deberiamos facer un esforzo por coidar -con tódolos seus defectos- este.

Supoño que tecnicamente é todo solucionable e, ademais, penso que a liña de metro que se colocase en Vigo debería ir por unha cota máis alta que a de Policarpo Sanz para prestar máis servizo e ser de máis doada execución. A execución dun metro en Vigo debería vir acompañada doutras medidas que mellorasen a accesibilidade, sobre todo peonil norte-sur na cidade.

Si penso que existe unha relación entre a execución do túnel do Canal e o abaratamento de custos (algo teño lido por aí) pois esa obra supuxo un salto tecnlóxico transferible ás accións de escavación de túneles. Posiblemente ese abaratamento é o que permite hoxe a moitas cidades plantearse un metro que -coa tecnoloxía anterior- non sería amortizable nun tempo ecomicamente viable. Por aí ía o meu comentario "anónimo" anterior.

Saúdos

Anónimo dixo...

Sino hubiera aparcamientos el comercio de la zona moriria.

Anónimo dixo...

Es logico que haya aparcamientos, no vas a ir con una lampara comprada colgando en transporte publico.

Anónimo dixo...

A mi la lámpara me la llevan a casa. Donde compras tú?

Anónimo dixo...

En el pequeño comercio compro y no me la llevan.Igual que otras de menor valor y de mayor tamaño que los gastos de transporte me lo encarecerian demasiado,ya que muchas veces te lo cobran.

Anónimo dixo...

Te sirve un taxi? aunque sea hasta donde tengas aparcado el coche?

Anónimo dixo...

Pero aún queda en Vigo pequeño comercio de características tales que no lleven un objeto voluminoso a casa? pues voy a estar a favor de las grandes superficies, porque así no van a competir nunca. Por cierto, es en las grandes superficies donde mayoritariamente compran ya las lámaparas los que no quieren gastarse ni el dinero de un taxi.

Anónimo dixo...

Para algo estan eso aparcamientos.Para que sean competitivos tambien los del centro y las grandes superficies no se lleven todo el mercado.
Para eso son los aparcamientos.Otra cosa diferente es que deberian haber pensado en los residentes y haberles dado mas plazas a ellos tambien.
Pero bajo mi punto de vista y como comerciante que soy veo bien estos aparcamientos subterraneos.Atraen a gente hasta nuestros negocios.Antes era imposible aparacar.

Marivi

Anónimo dixo...

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Anónimo dixo...

EL TEMA NO ES TANTO LA NECESIDAD O EN LA FORMA DE HACERLO, SINO EN EL "CAZO" QUE ALGUNOS SE LLEVAN PARA PAGAR LAS CAMPAÑAS ELECORALES DE SUS PARTIDOS Y LO QUE SOBRA AL BOLSILLO. Y ES MUCHO, MUCHO...